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[城市景观] 期刊精粹 |“自由之境”的自由与规则——荷兰奥斯特沃尔德“法治规划”实践研究「2019.6期」

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发表于 2020-2-14 16:53:49|字数:15,002 | 显示全部楼层 |阅读模式
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—精华版——

“奥斯特沃尔德有足够的空间让你实现你的梦想与信念。你不仅可以决定如何建造自己的房屋,还需要和你的邻居一起参与道路、绿化、水域与公共空间的建设。这是一个真正的DIY发展项目,除了一些游戏规则,完全没有其他限制。在这里,最重要的是和你未来的邻居一起,塑造一个绿色可持续的生活环境。”【https://maakoosterwold.nl/over-oosterwold/】

作为对现代主义规划模式进行反思的思路之一,法治规划(nomocratic planning)简单来说是用规则代替蓝图式的用地规划。具体而言,则是强调转变公共规划干预的方式,规划不再强调对未来发展图景的预测以及基于这些预测的政府公共行为对城市发展进行的详细控制,而是通过一系列规则框架对个体行为(开发项目、住房建设等)进行过程上的约束,避免个体互动可能产生的负面影响;在法治规划的视野下,城市规划的重点不在于制定引导未来城市空间和社会变化的确定方案,而在于创造一套稳定而简单、抽象而总体的规则,使空间和社会可以自行灵活发展;其关键并不在于简单应对变化、处理变化,而在于促成变化的发生。

一个可以用来阐释法治规划的案例是位于荷兰的奥斯特沃尔德(Oosterwold)。这里是阿姆斯特丹大都市区内阿尔梅勒市东部的一片最新开发区域,在该市战略规划中,奥斯特沃尔德将遵循有机发展模式,成为低密度的居住与工作社区。奥斯特沃尔德的发展策略基于MVRDV于2012年提出的“奥斯特沃尔德自由之境”(Oosterwold Freeland)的设想,其核心是地区的发展将完全由未来的居民决定,居民可以自由决定房屋的风格、土地的布局等,但必须遵守一些特定规则,例如遵守建设面积和容积率等指标方面的约定,保证地块内的基础设施和都市农业的设置,共同负责城市道路的建设,在各自的地块内实现供水供能及废物处理的自给自足等【详见最新的详细业主手册https://handboek.maakoosterwold.nl/】。通过介绍法治规划的思路及奥斯特沃尔德这个案例,笔者希望对城市发展的自发性、个人自由、规划控制与公共利益之间的关系等问题进行探讨。

今天,距离奥斯特沃尔德开始实施“自由之境”的设想以及笔者写就该文章已经过去数年。奥斯特沃尔德的开发建设仍然在缓慢进行。从卫星图可以看到,建设较多的区域集中于奥斯特沃尔德西侧角落,即临近阿尔梅勒的一片已开发社区(图1)。目前已经形成的城市形态有机而分散,以住宅为主,尚未出现商业或其他服务设施(图2)。

期刊精粹 |“自由之境”的自由与规则——荷兰奥斯特沃尔德“法治规划”实践研究「2019.6期」4727 作者:亚芬1 帖子ID:25475 新区,期刊,精粹,自由,规则 第1页

图1 奥斯特沃尔德的建设进程

资料来源:谷歌地图

期刊精粹 |“自由之境”的自由与规则——荷兰奥斯特沃尔德“法治规划”实践研究「2019.6期」4877 作者:亚芬1 帖子ID:25475 新区,期刊,精粹,自由,规则 第1页

图2 低密度的城市形态

资料来源:谷歌地图

有趣的是,在追踪奥斯特沃尔德的发展时,笔者在网上读到一位博主讲述自己原本计划与一群朋友在奥斯特沃尔德建造自己的住房,但后续因为种种原因不得不暂时搁置计划的故事【https://www.oneworld.nl/opinie/de-illusie-van-oosterwold/】。她与朋友们的家庭背景类似,均为双职工家庭,在阿姆斯特丹找不到可负担的家庭住房,又想拥有花园和自己设计居住环境的自由,奥斯特沃尔德似乎可以给他们实现这一理想的机会。然而,在实地考察和了解该项目之后,她观察到今天的奥斯特沃尔德新建房屋彼此距离很远,没有小尺度的社区感;地块之间相互隔离,居民因为不希望其他人走到自己的地块边上使用了很多隔离措施;缺少公园、儿童游乐场等公共空间和学校等本应由政府负责的公共服务设施。同时,从承担建设方面来说,前期需要的土地开发成本对于普通家庭来说很高;另一方面,奥斯特沃尔德强调自给自足和都市农业(农业地块面积占地块总面积的一半),而普通的工作家庭很难承担这些经营管理工作。种种现象让她得出结论:“奥斯特沃尔德只是新自由主义的另一种表现,政府不承担应尽的责任,一切事务都需要市民承担”。

当然,这样的一家之言并不能完全代表奥斯特沃尔德今天的状态,这一地区仍在经历漫长的建设过程,未来还会有很多可能。但是,无论对奥斯特沃尔德还是其他城市而言,“规划”究竟意味着什么是永远不会过时的问题,而法治规划仅仅是继续深入思考的一个开端。

—全文——

【摘要】本文以荷兰阿尔梅勒—奥斯特沃尔德的“自由之境”规划方案为例,阐述了其“法治规划”的思路。法治规划的思路与以土地利用为中心的理性主义规划不同,强调利用分散的知识,将城市发展的自发性组织进一套以过程为导向的规则框架中,利用“模式手段”对个体行为进行约束。该思路建立在对理性主义规划和综合规划批判的基础上,以过程调控代替蓝图绘制,可以更有效地应对城市发展的不确定性。在案例分析中,着重分析了构成“奥斯特沃尔德自由之境”方案的规则要素以及土地开发模式等,提出案例背后的通过法治规划与私人规划激发“受控自发性”的思路,在弱化土地利用规划、强调更灵活的规划手段的今天,有一定的借鉴意义。

引言:理性城市规划的起源与确立

现代城市规划的产生与工业革命的爆发有密切的关系,工业革命带来的负面影响促使公共对城市环境进行干预,使城市健康有序发展变得迫在眉睫。19世纪以来,欧美城市面临着一系列严峻挑战:传统城市空间无法满足日益增长的对环卫基础设施的需求,工业发展对环境造成严重的污染,传统城市中心区环境恶化,聚集了大量贫民。这一系列情况,促成现代城市美化运动的开展,1893年的美国芝加哥世界博览会便是这一思想的高潮。这次世博会的目的不仅仅是一些展览场馆的建设,还在于建立一个以古典主义为出发点,以纪念性公共建筑、公共空间与景观设计构成的完美城市范式。这次世博会使城市美化运动在美国如火如荼地展开,并深刻影响了现代城市规划体系的形成。

在城市规划产生之初,规划师关注的是城市的美观与秩序。刘易斯对此时的城市规划有如下定义:“城市规划是一种对未来的远见,旨在促进有秩序而具有美感的发展。它是一项理性的活动,既要考虑市民的健康生活和各种设施的便利,同时要保证城市在商业与工业方面的进一步发展。”随着20世纪初资本主义的扩展,城市简单的秩序和美观已经不能满足资本的需求,此时城市发展面临的问题在于“如何将保证资本高效扩张与流通的制度规则内化入城市肌理与形态”。换言之,城市规划的任务不再限于塑造壮观的城市景观,而在于通过对城市形态的设计与管理强化一种秩序,使城市的运行最为经济高效。用秩序替代混乱,实现对城市发展的全面控制,促成了综合城市规划(comprehensive urban planning)的产生,城市规划成为对城市施加秩序和监督的工具。对秩序的追求来自于增加地块的利用效率、确定用地性质及规范其开发的需要,这就需要对土地利用进行持续的评估、归类以及重新分配,确保土地在未来能得到合理的利用。这种规划模式也被称为理性规划模型,它依赖于对城市各方面信息的全面认知和全盘控制。直到今天,世界范围内的多数城市规划实践仍受到理性主义城市规划模式的影响。

1 “非规划”(non-planning):对理性规划的反思

理性城市规划模型成形于特定的历史时期,对彼时的城市发展产生过积极的影响。仇保兴指出,理性主义首先改变了规划师对城市形式的过分关注,将城市中的人和土地利用也纳入了城市规划的范围,从而拓展了城市规划的内涵;其次,城市规划开始从基于自觉、理念或思想的艺术活动逐步转化为基于对现实深入研究的科学活动;最后,城市规划开始吸收生物、物理等学科的原理和研究成果,成为一门综合性的学科。同时,理性主义也有其内在的缺陷,例如以分解的方式理解城市,强调对所有事物都必须有清楚的认识,以及过于强调清晰与明确。这些内在的不足使理性主义规划模型自1960年代开始受到广泛的批判。费恩斯坦总结这些批判理论时指出,理性城市规划模型既没有主体也没有客体。它缺少实现的主体,因为它忽视了城市规划牵涉的人群的内在复杂性,未能听取来自多方面的声音,也没能很好地考虑行为主体本身的多样性;同时它缺少作用的客体,因为它忽视了城市问题的复杂性,试图通过尽可能全面的科学研究理解城市,却不能正确认识到全面完善的知识本身就是不可能实现的。为了应对这些批判的声音,城市规划自七八十年代以来,一方面向协作规划、公共参与等方向发展,一方面进一步完善各种技术手段,增加对城市的理解,同时还发展出众多新的空间设计的方法与理论。

在一系列对理性主义城市规划的批判与反思中,“非规划”的思想大概是常常被遗忘但同时最为激进彻底的呼声,它反思了规划本身存在的意义。1969年,雷纳·班纳姆、保罗·帕克、彼得·霍尔和塞德里克·普莱斯等人共同发表了文章《非规划:自由的实验》(Non-Plan: An Experiment in Freedom),讨论如果没有城市规划,城市是否仍可以有序地发展,或者说,“是否会产生比现在更糟糕的情况”。他们指出,在当前的情况下,城市中发生的一切建设活动都需要得到监视与控制,“我们不能允许任何事情就那样自然而然地出现与发展。所有的建筑都不可以平淡无奇,尽管它们确确实实就是平常普通的建筑;所有的建设项目都要经过繁复的评估与规划之后才能被批准,然后才能得以建成,可是我们最后会发现,它还是那样再普通不过”。“规划”沦为基于某些价值判断或者说偏见,对城市环境强加的一种秩序。事实上,无论是规划师还是其他城市的决策者都无法判断和决定人们到底想要什么,什么才是更好的。正因如此,城市规划应该被废除。他们以英国三个城镇作为试验对象,设想在这些地方实行“非规划”会有什么后果。结论是,去除自上而下的规划手段,这些城镇也可以通过自发产生的秩序发展,甚至会比在规划控制下发展得更好,而随着网络技术、新兴文化的发展以及人们对空间与新的生活方式的追求,自上而下的规划会越发失灵,自发性与灵活性在组织城市生活中将有越发重要的地位。

“非规划”的思想实际上让我们思考:规划师有多少控制的能力?如果没有规划师自上而下的干预,自下而上的个体行动是否可以相互协调,实现某种最优的结果?霍尔科姆认为,个体是可以自下而上对自己的生活空间进行规划的,他们的行动经过一些制度机制进行协调,最终形成一种集体行动,一种自发性的秩序。这种集体行动并不是由某一个个体策划的,也没有人能预测其结果,但通过这种社会网络,每个人对自己生活的诉求和规划都得到了满足与协调,彼此之间的冲突也可以通过市场的力量调节。与此相对的,自上而下的规划面临着一些根本性的问题。首先,规划师不能获得所需的所有信息以实现结果的最优化。这种信息的缺失,一方面来自于信息获取要消耗大量人力物力而无法真正全面展开;另一方面则在于很多信息实际是存在于人们日常的生活实践中,这些信息有时不能被清楚明确的表达,更无法传授给他人。其次,规划的决策可能会被政治化,被不同的利益所控制。但规划牵涉到很多利益时,自上而下的规划将缺乏调解冲突的能力。

可见,规划作为一门认识城市与改造城市的实践,有着内在的难以克服的局限性,因此规划面临的种种问题并不仅仅是规划手段本身更新进步可以解决的,其面对的根本问题在于如何正确地认识城市——不是试图面面俱到地掌握与控制,而是认识到其内在的复杂性和隐含的规律。

2 对城市的新认识:复杂性、自发性与“法治规划”

哈耶克早在1945年就提出,在民主社会中最有价值的知识是“未经组织整理,甚至不能称得上科学的、与特定的时间与地点等情形相关的知识”。这种知识不受专家或权威机构等控制,自然常常被主流与权威忽视,这也是中央集权的规划的最大失误所在。当多元的个体自发进行对其自身有益的活动时,便产生一种自发性秩序,这种秩序可以内在地维持自身,并且吸引更多个体的进入,从而使这种模式不断生长。在个体层面,没有人会意识到这种自发性秩序的产生,它其实是一种每个个体追求自身诉求的集合副产品。这种隐性的知识和自发性秩序在城市发展中同样重要。雅各布斯认为,城市具有“有组织的复杂性”(organised complexity)。城市并不具有简单性(simplicity),也并非通过统计、概率等数学方法便可以进行理解的“无组织的复杂性”(disorganised complexity)。要理解城市,需要考虑过程,采用归纳式的思考方式,通过特殊现象归纳一般规律,同时寻找小尺度上的“不寻常”的特征,以此为基础解释大尺度运作的规律。

城市的自发性是其固有属性,而20世纪早期的建筑师和规划师迷信于工程技术和工业生产的力量,认为这种自发性的城市是非理性的,必须将其铲除,代之以工业化、理性化的新设计。基于理性的规划通常试图实现一种预先计划的秩序,一种既定的城市理想,为了达到这一目的,规划就要利用行为规范,约束人们对空间的使用,以实现集体效率的最大化。然而,规则并不能全面地约束所有行为,因为人们总是可以有新的想法和对策,因此规划实际上无法精确地预知未来的城市发展,也不应该被用来作为实现某一终极状态的工具,每个个体应当被允许在某种规则的框架下,自由而渐进地对现状进行干预和改变。在这种情况下,最终的结果是不确定的,因为它们是自由的行为、自发的互动和各种意外现象的叠加。城市作为一个复杂的系统,由数目极大的不同要素组成,要素之间的相互作用不断重复与叠加,并构成众多反馈系统。复杂系统有着自组织的特性,其秩序是自然产生的,因此整个系统是动态且具有适应性的。自组织是复杂系统最重要的特征之一,自组织系统的各个组成部分会自发形成某种秩序,自然而然地协调发展。社会系统的复杂性意味着“精确预测某种特殊情况或干预行为的后果是不可能的”,其原因并不在于我们当下对周围世界认知的不全面性,而在于我们的头脑和所处环境的固有特征。换言之,复杂系统“是不可预测的,并不因为观测数据的缺乏,而在于其本质特征”,它们在原则上就是不可知的。城市正是这样一个复杂的系统:我们无法对其进行综合而理性的控制,是因为它的内在复杂性和不可知性,而不是我们对它的数据性能的掌握不足。基于城市的这种自发性和不可知性,城市规划的意义应当在于创造一套框架秩序,使个体可以在其中实现自己的计划,而不应当是一套“受目标支配”(teleocratic)的深入细节的方案。规划应当被用来使个人在规则允许的条件下实现自己的诉求,而不是约束个体的行为以达到某种确定的目标。

传统的以土地利用为核心的理性城市规划模型就是这样一种“受目标支配”的规划,它主要通过利用“模式手段”(patterning-instrument)对个体行为进行约束。模式手段试图直接促成社会秩序的产生,其隐含假设是规则的制定与其生成的社会—空间秩序是线性关联的。模式手段是一种赋形工具,是以未来的特定状态为最终目标,它的实施依赖于对未来的,尤其是未来细节的预测,只有这样它才能对城市发展的各方面进行详尽的控制。正统的城市规划便是“在城市应该如何发展的规范性立场下构思城市可能的发展方式”。而与“受目标支配”的规划相对的是“法治规划”(nomocratic planning)【值得指出的是,“nomocratic planning”这一概念在中文语境中并没有一个很好的对应概念,可能引起一些歧义。它并非强调某种规划手段是否经过特定的法律程序,而强调规划实施的主要依据是调控过程的规则,而非导向特定的结果。无论何种规划模式,都需要经过法律的程序,而这里的“法治规划”与规划产生效力的依据无关,意在说明规划实施过程中遵循的原则】。而在承认城市自发性的前提下,“法治”(nomocracy)的规划则比“受目标支配”的规划更具有应对复杂问题的可能。所谓的法治规划指主要利用“框架手段”(framework-instrument)对个体行为进行约束,在这种模式下,模式手段应该仅限于对政府的公共行为进行约束(例如利用公共财政进行基础设施建设等),约束个体的行为时更普遍应用的应当是框架手段。框架手段不强制控制城市中各要素的具体属性(用地性质、建设项目等),而仅仅试图从一开始就排除这些要素的互动可能产生的负面影响。它旨在维护一种“抽象的协调”,从而间接地作用于社会秩序,其制定的规则并不必然指向某种特定的社会—空间秩序。框架手段不基于对未来的预测,而基于对现实的判断;它不是赋形工具,而是过滤工具,仅仅排除掉一些可预见的负面因素,而不对其他的可能性进行过多干预。从本质上讲,法治规划并不是追求公共干预的最小化,而是要从根本上改变公共干预的方式。因此,城市规划的重点不仅在于制定灵活的、可以适应并引导未来城市空间和社会变化的规划方案(规定城市发展应当遵循的模式),更重要的在于创造一套稳定而简单、抽象而总体的规则,使空间和社会可以自己灵活发展;其关键并不在于简单应对变化、处理变化,而在于促成变化的发生(制定城市可能发展方式应当遵循的制度框架)。

接下来本文将以荷兰阿尔梅勒—奥斯特沃尔德为例,阐释法治规划的思路如何被应用于一个试验性的项目中,又可以带来怎样的借鉴与启发意义。

3 案例研究:荷兰阿尔梅勒—奥斯特沃尔德

阿尔梅勒(Almere)位于阿姆斯特丹大都市区内,是荷兰最年轻的城市,始建于1976年。与荷兰其他主要城市不同,阿尔梅勒还有大量可以开发利用的土地,因而在建设的30年中得到快速的发展。如何在逐渐显现的环境人口压力之下继续可持续而保持自由的发展,是这座城市面临的主要议题。2009年,阿尔梅勒市政府提出“阿尔梅勒2.0”战略规划方案,旨在引导阿尔梅勒在尺度规模不断放大、人口不断增加的未来有可持续的发展。这一计划代表了荷兰一些新城的发展趋势【https://english.almere.nl/the-city-of-almere/】。奥斯特沃尔德位于阿尔梅勒中心城区东部(图1),是阿尔梅勒正在规划建设的新区之一。在“阿尔梅勒2.0”战略规划方案中,阿尔梅勒—奥斯特沃尔德将为人们提供实现他们想要的生活与工作模式的空间,遵循有机发展的模式。奥斯特沃尔德将主要被建设为低密度的居住与工作社区,在现有环境条件的基础下自然有机地发展,与经过严格规划的阿尔梅勒中心城形成鲜明对比(图2)。

期刊精粹 |“自由之境”的自由与规则——荷兰奥斯特沃尔德“法治规划”实践研究「2019.6期」7951 作者:亚芬1 帖子ID:25475 新区,期刊,精粹,自由,规则 第1页

图1 奥斯特沃尔德的区位

期刊精粹 |“自由之境”的自由与规则——荷兰奥斯特沃尔德“法治规划”实践研究「2019.6期」4751 作者:亚芬1 帖子ID:25475 新区,期刊,精粹,自由,规则 第1页

图2 “阿尔梅勒2.0”战略规划方案

3.1 荷兰规划文化的发展:从综合规划到有机发展

以阿尔梅勒为代表的荷兰城市规划发展经历了两个重要的阶段:从综合土地利用规划到有机城市发展。荷兰有着综合规划的传统,政府在土地的开发利用中发挥积极的作用。政府负责对土地利用的方式进行详尽的规划,公共部门负责建造各类公共设施,同时负责出资开发私有的地块,业主将从政府处购买已经开发完毕的地产。这样大规模的、由公共部门引导的土地规划与开发在一定程度上协调了公私各部门的利益,并且能够较为有效地约束未来的发展。但随之而来的问题在于政府需要负担大量投资,同时这种规划方式以目标与供给为导向,缺乏自由度,这都意味着较高的风险。

自1990年代后期,荷兰的规划模式开始发生一些转变,由政府积极主导的综合土地利用规划向有机发展的模式转移。在这一阶段,政府部门仍然会制定总体规划的方案,但对用地的细节仅做较为宽松的规定。公共部门主要负责重要基础设施的建设,包括道路、污废处理、供能设施等,对于私人土地的开发与建设则制定一套导则(Dutch National Code)作为引导。个人有权购买土地,并按照一定规则自行进行开发建设。在这种有机规划的模式下,政府需要承担的投资大大减少;同时因为个人有义务对自己进行的开发后果负责,政府承担的经济风险也大大减少,这在充满不确定性的经济形势下尤为重要;此外,这种开发方式以供给和需求为导向,有利于资源的优化配置,也可以充分发挥民众的智慧,激发城市自发而有序地发展。

总之,传统的以土地利用为中心的规划倾向于在大尺度上进行建设项目的整体开发,这种规划模式为未来的图景绘制精确的蓝图,注重项目本身的管理。在开发层面,这一类项目依赖政府作为实力雄厚的开发商,积极投入项目的各个阶段并承担相应的风险。与之相对,有机的规划发展方式采取小尺度逐步开发的模式,以战略式的发展愿景代替精确的发展蓝图,注重对过程的监管而非结果的精确控制。在开发层面上,政府及其他公共部门不再承担主要开发商的职责,个人和企业也可以参与到城市的开发建设中(图3)。这种有机规划方式更能发挥城市的自发性,也能更好地应对危机和各种不确定性,因此逐渐被荷兰很多城市和区域的扩建或再开发项目采用。

期刊精粹 |“自由之境”的自由与规则——荷兰奥斯特沃尔德“法治规划”实践研究「2019.6期」1294 作者:亚芬1 帖子ID:25475 新区,期刊,精粹,自由,规则 第1页

图3 综合城市发展与有机城市发展的比较

3.2 奥斯特沃尔德:“自由之境”

作为阿尔梅勒最新的开发区域,奥斯特沃尔德采用了有机发展模式的一种极端模式。2012年威尼斯建筑双年展上,MVRDV以“奥斯特沃尔德自由之境”(Oosterwold Freeland)为主题,以奥斯特沃尔德为案例,提出了一种激进的、将自上而下干预最小化的城市规划与发展模式,这一概念也成为阿尔梅勒地方政府规划开发奥斯特沃尔德的核心内容(图4)。

期刊精粹 |“自由之境”的自由与规则——荷兰奥斯特沃尔德“法治规划”实践研究「2019.6期」7664 作者:亚芬1 帖子ID:25475 新区,期刊,精粹,自由,规则 第1页

图4 奥斯特沃尔德的土地发展过程

自由之境的核心思想是:在奥斯特沃尔德,每个人都有权利生活在自己想要的环境中,每个人都可以按照自己的喜好修建房屋,使用自己的土地,大家将一起规划奥斯特沃尔德,每个人的意愿和创造力都会得到尊重。但在拥有自由的同时居民也要承担相应的责任。自由之境并非游离于现行的法律之外,也并非提倡一种无政府主义。相反,它遵循一种常识:每个人可以做自己想做的事情,但不可以损害他人的利益。在奥斯特沃尔德,居民不仅在自己的土地上建设自己的房屋,还要承担一些公共设施的建设,如道路、能源供应、垃圾处理、储水设施和公共空间等。换言之,居民不仅在为自己建房子,也在和城市中其他居民一起建设城市。

奥斯特沃尔德的这种建设方式重新定义了政府和未来的城市居民各自的责任,这是一种参与性、适应性,同时具有开放性的建设方式。在奥斯特沃尔德,决定城市未来的权力掌握在社区和居民的手上。整个开发过程是自下而上的,具有很强的包容性,并且能适应和满足社区与居民的需求。这种开发模式使有机的城市发展成为可能,而这种发展也不是一蹴而就,而是随着时间的推移和社区的发展不断变化。MVRDV认为,他们的这一设计方案是“荷兰城市规划体系中的一次革命,因为在这里,占主导的不是来自政府强加的规定,而是居民自发推动的有机发展,居民可以自由创造他们想要的社区、公共空间、都市农业以及道路等”。按照当地政府的计划,在未来的20年内,奥斯特沃尔德将主要遵循自组织的原则,发展成为全荷兰乃至全世界独一无二的试验园。

3.3 要素与规则

奥斯特沃尔德并没有传统意义上的用地规划,但其开发建设将严格遵循一系列开放式的规则。事实上,这座城市的建设并不是从零开始,在这个地区已经有一些现存的建筑、道路、绿地、水系、管道和供能设施等作为未来发展的基础(图5)。

期刊精粹 |“自由之境”的自由与规则——荷兰奥斯特沃尔德“法治规划”实践研究「2019.6期」8467 作者:亚芬1 帖子ID:25475 新区,期刊,精粹,自由,规则 第1页

图5 现存的要素

在奥斯特沃尔德开发的过程中,首先对这些现状条件进行记录与研究,并以此为基础形成奥斯特沃尔德的骨架,即城市的基本结构(图6),这一基本结构也是在奥斯特沃尔德开发的过程中唯一经过自上而下的“设计”的部分。

期刊精粹 |“自由之境”的自由与规则——荷兰奥斯特沃尔德“法治规划”实践研究「2019.6期」7515 作者:亚芬1 帖子ID:25475 新区,期刊,精粹,自由,规则 第1页

图6 规划的城市基本结构

这一做法确保了最重要的基础设施与能源的供给,以及对重要开放空间和发展廊道的保护。奥斯特沃尔德的规划不对具体的地块提出用地性质的限制,但对整体的用地构成提出了比例上的规定(图7)。

期刊精粹 |“自由之境”的自由与规则——荷兰奥斯特沃尔德“法治规划”实践研究「2019.6期」2977 作者:亚芬1 帖子ID:25475 新区,期刊,精粹,自由,规则 第1页

图7 规划用地构成

同时,根据每个地块内各类功能可能的比例,将建设地块区分出普通(居住)地块、就业地块、服务地块和混合地块,除此之外还有蓝色地块、农业地块、绿色地块和红色地块等具有特殊功能的地块(图8)。

期刊精粹 |“自由之境”的自由与规则——荷兰奥斯特沃尔德“法治规划”实践研究「2019.6期」1042 作者:亚芬1 帖子ID:25475 新区,期刊,精粹,自由,规则 第1页

图8 地块构成模式

根据其具体特点,这些地块可以被安排在城市不同的位置(图9)【https://english.almere.nl/fileadmin/files/almere/subsites/english/Draft_strategic_vision_Almere_2.0.pdf】。

期刊精粹 |“自由之境”的自由与规则——荷兰奥斯特沃尔德“法治规划”实践研究「2019.6期」9257 作者:亚芬1 帖子ID:25475 新区,期刊,精粹,自由,规则 第1页

图9 规划城市结构与地块可能的布置方式

除去这些具有战略意义的城市结构之外,奥斯特沃尔德将被交付给独立的业主,并在一定的框架范围内赋予他们最大的自由,充分调动其自发性与创造性,促成奥斯特沃尔德的有机发展。在奥斯特沃尔德,每块场地的规划和开发都需要遵从10条基本规则。这10条规则协调了个人与集体、公共与私人之间的利益,无论是个人还是公共机构都需要遵【https://almere20.almere.nl/fileadmin/files/almere/subsites/almere_20/deel1oosterwold.pdf】。

(1)奥斯特沃尔德由大家创造。无论是个人还是开发团体,每个人都可以来参与奥斯特沃尔德的开发,但业主需要承诺在较长时间段内对自己的土地和项目负责。这样从城市发展的初期就可以确保项目的多样性,也保证了一定的稳定性。

(2)自由选择开发地块。只要有合适的土地,业主也愿意支付相应的价格,便可以自由决定他希望开发的地块大小、形状和位置。这种模式可以为奥斯特沃尔德带来很强的多元性。

(3)通用的地块分割规则。尽管奥斯特沃尔德原则上鼓励多样的土地开发,为了确保奥斯特沃尔德拥有自给自足的能力和一定的秩序,大部分地块都必须遵从同样的“通用地块”原则。每个地块中都必须具有以下五种功能:建设用地、场地铺装、供水、公共绿地以及农业或园艺用地。这些功能之间要留以规定适当间距,但间距会随地块大小而成比例变化。

(4)特殊地块的规则。一些具有特定特征的地块可以被规定为“特殊地块”,不受上述通用地块划分规则的约束。这些特殊地块可以是现存的林地、新建设的绿地、高密度开发点(新的城市核心)、快速路沿线(可以布置更多的工作地、风车或农业用地)或商业地块。各类特殊地块根据自身的特点又会有一系列特定的开发设计规则。

(5)基础设施人人有责。一些重要的基础设施将由公共机构负责开发,而局部的道路等设施将由每个业主承担负责自己地块上的基础设施建设,这些道路都将成为公共道路系统的一部分。业主新建设的道路必须与已有交通网连接,并且为后续道路的延伸留出空间。每个地块的边界都必须留出一段无建筑带,作为绿化和人行道路网络的一部分,其宽度根据地块所处的环境和地块的大小确定。

(6)发展的自由和限制。通用地块的规则规定了每个地块的建设总量,但不会约束各种功能(住宅、办公、服务或其组合)的比例。为了保证绿地和公共空间的质量,单体建筑的体量和建筑的密度将受到一定控制——基本容积率为0.5,一些核心地区的容积率可以达到1.0。

(7)建设绿色的奥斯特沃尔德。奥斯特沃尔德三分之二的面积应该被绿地覆盖,用于农业、林地、休憩场所和花园的建设。业主将承担对地块内绿地的管理。各地块内的公共绿地应当形成整体的网络体系。

(8)每个地块环境方面应当自给自足。业主要负责自己地块的供水、水处理、供能、环保等问题。

(9)每个地块应该实现经济的自给自足。在一些乡村的地块中,可以用适当的产业功能替代一部分农业或开放空间。

(10)公共投资。不同于一般城市建设项目的公共投资在前而后私人投资跟进的情况,在奥斯特沃尔德,只有私人投资就位并且取得收益,公共投资才会进入,并且主要起补充作用。

在遵循以上普遍性规则的基础之上,虽然地块的开发具有较大的自由度且没有时间或空间的顺序,但每个地块的规划和使用都需要包含一定的基本要素,包括道路设施、建筑物、都市农业、公共绿地和供水供电设施等(图10)。

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图10 地块中的基本要素

(1)道路设施(图11):确保地块的可达性。业主负责修建将地块和交通网联系起来的支路,并且在地块周围修建自行车道和人行通道。

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图11 道路设施的建设

(2)建筑物:组织地块内的建筑物。紧凑的发展可以为整个社区贡献更多开放而连续的绿色景观空间(图12)。奥斯特沃尔德的开发模式提供了很好的职住结合的机会,可以发展的产业包括都市农业、大型商业集聚体、零售与服务等。通过小型混合的商业和服务设置,可以提供更多的就业机会(图13)。

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图12 地块内建筑物的组织

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图13 发展多样的产业

(3)都市农业(图14):开展都市农业,预留开放空间,设置生产性景观。

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图14 鼓励都市农业

(4)公共绿地(图15):每个地块上的开放空间都将成为奥斯特沃尔德绿化体系的一部分。多种多样的绿化措施,共同构成了奥斯特沃尔德的生态景观系统。

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图15 可能的公共绿地的类型

(5)供水供电设施(图16,图17):每个地块都应该有自己的储水和废水处理系统,负责产生自己所需要的可再生能源,并自行处理污废水。

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图16 地块内的供水

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图17 智慧供能系统

在奥斯特沃尔德,土地的开发始于业主开发的意向,政府的行为将受到限制,主要帮助与支持业主的开发行动。在遵循现有的区划和政府间协议的基础上,个人之间进行土地的交易并按照上述规则进行地块的开发建设。但地块之间并非孤立发展,业主之间将对公共设施等设计和供给达成协议,若干地块之间相互合作,统一管理(图18)。

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图18 奥斯特沃尔德的开发模式

4 总结与反思

4.1 简评“自由之境”

奥斯特沃尔德的开发建设尚在进行之中,还很难预测其发展的终态,不过这也是奥斯特沃尔德规划的初衷所在:以规则代替综合土地利用规划,以不确定的、自发产生的未来代替蓝图式的确定图景。在这一过程中,政府等公共部门的作用受到限制,个人则享有充分的自由。但这种自由不是无条件的,而是建立在遵守一定规则的基础之上。因此,奥斯特沃尔德并非遵循非规划的思想,更不是反规划或无规划。它是一个典型的法治规划的例子,通过一系列规则的制定,构建一套框架规则,在排除可能的负面影响的前提下赋予个人充分的自由。值得指出的是,虽然业主在奥斯特沃尔德的建设中看似享有很大的自由,但一些重要的指标,如总建设面积、容积率、土地功能比例等都是严格确定的,业主提出的建设方案均需要符合这些指标的要求,因此最终的建设结果在某种程度上其实是可以预知的。

自由之境反映了后金融危机时期对传统规划思路和实践在经济运作方面的反思。在荷兰的规划传统中,政府承担了主要的土地开发任务,业主将从政府手中购买已经建设过的土地。这种模式使政府必须承担较大的经济风险,这种形势在2008年经济危机之后显得更加严峻。而自由之境提出的实际上是一种个人与政府分担风险的土地开发方式,政府只负责基本基础设施等投资,具体的土地建设则由个人自由完成。即使面对不利的经济形势,政府也不会因为无法收回土地建设的成本而陷入危机。从这个角度来看,自由之境不仅仅是规则制度上的一种创新,更是对越发不确定的经济社会发展前景的一种回应。

在这一过程中,制定恰当的规则至关重要,规则决定了整个系统是否能有效地运转。事实上,如何制定恰当的规则是一个值得研究的议题。除了本身语言形式的要求之外,好的规则应该有明确清楚的逻辑,并且具有一定的普适性,以适应不断变化的环境状况。在理想状态下,框架规则的优势体现在它的三个主要特征上。首先,框架足够开放和灵活,可以为实验留足空间,并允许人们根据自己拥有的知识和技术自行决定行动方式;其次,框架具有足够普适性,可以在全局中使用;再者,框架建立在对行为过程而非最终结果的控制上。在奥斯特沃尔德的案例中,现有的规则条款似乎足够明晰,但就目前的情况而言,一些规则在不断试错的过程中被调整,导致了规则的不连续,有时甚至相互矛盾。由于城市尚在建设初期,这些规则在未来的发展中能否很好地协调各方利益,按照预想的途径进行发展仍然是未知数。但显而易见,以导向为主的规则框架在整个规划开发过程中起到核心的作用,其稳定性和有效性需要得到保证。

因为在自由之境中集中的干预被最小化,其他私人利益相关者之间,以及私人与项目协调者之间的关系就至关重要。目前除了项目协调者以外,业主主要分为三类人群:首先是独立业主,他们自行建造发展地块;其次是联合业主,是一些独立的业主联合起来建造一些公用设施以节省各自的开发成本;最后还有房地产业主,他们在购买开发土地之后将土地或房屋出售。从目前的发展状况来看,无论在公共设施供给还是减少负外部效应方面,完全依赖私人利益相关者之间的协调会带来一些问题,矛盾主要集中在如何让个人联合起来提供公共设施和空间,以及个体之间如何有效地协调。例如:私人无法负担建设公共设施时前期调查的成本;公共设施供应商对集中和规模的要求与私人业主的分散特征之间的矛盾;由私人负责公共服务时对风险的承受能力较低;私人业主享有的自由可能导致意料之外的后果,如一些地块因为经济效益或自然环境较差而无法被开发最终控制;等等。而从另一个角度看,奥斯特沃尔德的案例非但没有贬损公共部门在城市开发过程中的作用,而是从反面印证了公共干预的必要性以及需要着重探讨的问题。

4.2 激发“受控自发性”:探索法治规划与私人规划的新思路

前文已经提到,在奥斯特沃尔德,规则的制定有至关重要的作用。自由之境实际上区分了两种规则:设计强加的规则和容许“受控自发性”(controlled spontaneity)的规则。前者约束了重要的城市结构,包括总体而言的土地功能构成以及公共设施的配置,这一部分规则的结果是已知的;而后者约束的是个人的行为,从另一方面而言是赋予个人受控的、不对他人利益造成损害的自由,这一部分规则的结果是未知的。长久以来,建筑师和规划师迷恋展示未来的愿景,却常常忽视从现状到愿景的路程。如果说,对于古代的城市而言,城市的愿景很可能通过强有力的集权力量实现,那么对于今天的城市而言,没有什么力量可以主导城市的发展,越来越多的声音要求加入对城市的规划与建设。同时,当今城市所处的经济社会环境瞬息万变,变化和不确定性是当代城市发展的主题词。听取多元的声音,使城市更好地面对变化和不确定的内在要求,在于激发城市的“受控自发性”,为城市的发展预留充分的空间和潜能。

自发规则(spontaneous order)背后基本的观念在于规则并非由单一的设计师制定。分散的决策者在某些非结果导向的规则的约束之下独立寻求实现自己的目标,尽管这些目标之间可能存在矛盾,最终还是会形成具有特定秩序的系统。对自发规则的认可,意味着对城市发展不可预知性的认可。城市的发展由千千万万独立个体的活动推动,城市的空间表征由这些可能合作、也有可能相互冲突的活动塑造。规划作为一种法规手段,实际上影响的是无数个个体不可预知结果的活动,为了保持系统的稳定和有序,规划完全可以通过简单的规则约束本无规律的自发互动,形成自发规则,即城市系统的自发秩序。然而长久以来,规划主要着眼于约束最终的结果,忽视了实现这种结果的过程,也在无形之中扼杀了自发性可能带来的多样性和适应性。

充分发挥受控自发性也在一定程度上解除了传统理性规划对完整全面的知识的依赖。理性规划受到批判的原因之一即在于它对全方面理解城市、建立健全的知识库的强调,而这即使在今天的科学技术手段之下也是不可能实现的。与其依赖自上而下的对知识不全面的收集,不如充分发挥民众的才智,利用分散在民间的知识,使市民自己协商与管理自己的生活,这是法治规划的出发点之一,也在奥斯特沃尔德的规划中得到了充分的体现。

近年来,西方的规划界开始兴起对“私人规划”(private planning)的讨论。“私人”即“非政府”。福德瓦瑞指出,私人规划强调的并非所谓的政府管控与自由市场的区别,而是“强制的治理”(imposed governance)与“基于自愿的治理”(voluntary governance)的区别。他认为,规划一般包括三个层面的内容:各组织内部的构成机制,参与者之间契约性质的关系,以及随着外界条件变化的自发发展。从这个角度而言,私人规划比政府规划更为灵活,因为私人之间的契约比政府规划所制定的总体规划、区划和相关法令等更容易进行修改。同时,由于自上而下的规划因为资金的相对缺乏,在一些情况下容易受到特殊利益集团的影响,私人规划者因为自负盈亏的特点而一定程度上避免了这一类现象。私人规划与法治规划有着类似的思想根源,本质上是对自上而下的、以用地为中心的规划方式的反思。自然,私人规划面临的一个重要问题是如何保证公共价值,如何确保在个人自由得到充分发挥的同时不会对公共利益造成损害。个人自由与公共利益的平衡一直是规划所关心的问题,私人规划则将二者之间的张力再次推向前台,既显示了私人自由的潜力,又印证了公共协调与管理的不可或缺。

自由之境是在特定的时空条件下对城市的复杂性和不确定性以及法治规划、私人规划等规划思想的一次应用实践,本质上是一次对盛行东西方近百年的城市规划方式的反思。尤其在荷兰这样传统上规划力量较强的城市语境中,自由之境作为“有机规划”实践思路下一个较为极端的案例,不仅是对特定社会市场制度的挑战和调整,探索能更好应对当今社会经济条件下的城市发展途径,更是对公私关系、对治理制度更深刻的反思。就我国的现实而言,我国具有与荷兰完全不同的土地制度和城市现实,照搬这一套理论和实践自然不可取。但在今天,新城新区开发放缓,城市更新修补逐渐成为主要议题,也意味着对传统的控规手段之外更灵活的规划思路的需求。自由之境所体现的对城市中个体自由与需求的关注、对灵活的框架而非僵化的计划的强调等,都有值得我们学习借鉴之处。

作者:朱静宜,伦敦大学学院巴特莱特规划学院, 博士研究生。jingyi.zhu.17@ucl.ac.uk

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